【专项债研究】从《地方政府债券发行管理办法》浅谈专项债发展趋势


admin| 更新时间:2021-01-04 23:16|点击数:未知

2020年12月18日,财政部发布了《地方政府债券发行管理办法》(财库〔2020〕43号)(下称《办法》),本办法自2021年1月1日起施行。自2015年发布的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕64号)和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(下称《暂行办法》)(财库〔2015〕83号)同时废止。

将《办法》与《暂行办法》进行对比,可以看到在部分规定上《办法》在《暂行办法》的基础上进行了调整,对部分要求进了更加明确的表述,也对部分要求进行了根本性的调整,从一定程度上也显现出了从2021年开始地方政府专项债券的发展趋势。本文从《办法》的相关内容入手,将《办法》与《暂行办法》进行一定的对比,浅谈地方政府专项债券的发展趋势。

01

放开期限要求,探索多元化偿还方式

《办法》中提出,“地方财政部门应当根据项目期限、融资成本、到期债务分布、投资者需求、债券市场状况等因素,合理确定债券期限结构”,“地方财政部门可结合实际情况,在按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下,采取到期偿还、提前偿还、分期偿还等本金偿还方式”,“地方财政部门应当均衡一般债券期限结构,充分结合项目周期、债券市场需求等合理确定专项债券期限,专项债券期限应当与项目期限相匹配。专项债券期限与项目期限不匹配的,可在同一项目周期内以接续发行的方式进行融资。”

作为对比,《暂行办法》中的要求是,“专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年,由各地综合考虑项目建设、运营、回收周期和债券市场状况等合理确定,但7年和10年期债券的合计发行规模不得超过专项债券全年发行规模的50%。”

根据政府债务研究和评估中心披露信息,2019年1-12月,地方政府债券平均发行期限10.26年,其中,一般债券12.07年,专项债券9.02年。2020年1-10月,地方政府债券平均发行期限14.89年,比2019年同期延长4.77年。其中,一般债券15.00年,专项债券14.84年。

可以看出,《办法》不再强调对债券期限的匹配以及7年期、10年期债券的发行规模,而是要求地方财政部门“合理确定债券期限结构”。近年来,受经济环境、市场环境、项目运营、管理方式等各项因素的影响,15年期债券、20年期债券、30年期债券等长期超长期债券发行规模逐步扩大,2019年专项债券专项债券平均发行期限为9.02年,2020年则猛烈上升至14.84年。对于这种现状,《暂行办法》中相关的期限配套要求在如今的债券市场上已经显得有些“落伍”。

财信证券首席经济学家伍超明在接受采访时表示,取消地方债发行期限的限制,一方面有利于保证专项债券融资期限与项目资金需求结构相匹配,降低期限错配风险,防止资金闲置浪费。另一方面这也是财政政策跨周期设计的一个重要体现,提高长期限地方债券发行比重,既有利于平滑地方政府偿债压力,又能避免频繁发债增加成本。

《办法》中关于偿债方式内容的相关规定,则体现出政府正在积极的探索多元化的偿债方式。当前,专项债券的还本付息方式普遍为按期付息、到期一次性还本。这种偿债方式固然能够减少短期内的偿债压力,但也存在着一定的劣势。由于项目运营产生的专项收益仅能用于还本付息,在债券到期前,项目产生的收益除了支付当期利息,就只能闲置于账户上,待债券到期后进行本金的偿还。从某个角度上说,这种偿债方式的付息成本较高,提高了项目的运营压力。同时,不同的投资者具有不同的投资倾向,专项债券偿债周期较长,到期付息的偿债方式拉长了投资者的资金回收期限,这也在一定程度上限制了投资者的投资热情。

《办法》提出,“地方财政部门可结合实际情况,在按照市场化原则保障债权人合法权益的前提下,采取到期偿还、提前偿还、分期偿还等本金偿还方式”。提前偿还、分期偿还等偿债方式在金融机构中较为常见,在偿债资金充足、保障债权人合法权益的前提上,提前归还本金或部分本金。此种偿债方式的优势是在提前偿还本金或部分 本金后,可以降低后期支付的利息金额。这种偿债方式无疑可以降低项目的运营压力,也可以项目更加充分的发挥政府投资项目的公益性。

02

加大信息披露力度,信披方式更加科学化

《办法》在《暂行办法》的基础上提出,“首次评级后,信用评级机构应当在评级结果有效期内每年开展一次跟踪评级,在债券存续期内发生可能影响偿债能力和偿债意愿的重大事项时,及时进行不定期跟踪评级,并公布跟踪评级结果”,“债券发行后确需调整债券资金用途的,地方财政部门应当按程序报批,经省级人民政府或省级人大常委会批准后及时披露相关信息”,“地方财政部门应当及时披露地方政府债券发行相关信息,对披露文件的合规性、完整性负责”,“地方财政部门披露债券发行时间后,因债券市场波动、市场资金面、承销团成员承销意愿、不可抗力等特殊因素需要推迟或取消地方政府债券发行时,应当按规定提前向财政部报告,并向市场披露推迟或取消发行信息”。

目前,各个省市的信息披露模式不完全统一,部分省市的信披力度较大,将“一案两书”全文披露,但此种披露方式加大了投资者在收集项目的重大信息时的工作量,为了收集部分信息可能需要将“一案两书”文本浏览多遍;而部分省市的信息披露较为简单,却在减少信披内容的同时未做到言简意赅,不能全面的披露项目信息。

此前,根据中国债券信息网的公示信息,各家信用评估公司普遍将地方政府专项债券的评级定为AAA级,整体评估结果十分优异。但若深入研究各个项目的收入与融资规模方式,却发现实际情况并不如评级结果显现的这么乐观。部分项目的收益缺乏实际依据,收入定价水平高于当地市场平均水平,更有部分项目居然将项目施行后带动的周边土地、房价升值作为收益来源,这种“报喜不报忧”的评级方式无疑会给投资者对地方债券的信心带来一定的影响。

目前,各省市的信息披露方式仍然有待于进一步的优化,科学化的信息披露方式能够更加直接、明确的反映项目信息,提升投资者对于项目本身的信心,而不是依靠着省级政府在背后的强行信用加持。

《办法》要求,“首次评级后,信用评级机构应当在评级结果有效期内每年开展一次跟踪评级,在债券存续期内发生可能影响偿债能力和偿债意愿的重大事项时,及时进行不定期跟踪评级,并公布跟踪评级结果”。

相比于目前仅在发行前进行一次信息披露及信用评级的方式,《办法》要求信用评级公司每年开展一次跟踪评级,并且在发生可能影响偿债能力和偿债意愿的重大事项时要及时的跟踪评级并公示评级结果。相比于《暂行办法》,《办法》中的相关规定无疑更加的注重投资者权益,投资者可以按年跟踪项目的建设情况、收益情况,并且能在发生重大事项时得到及时的反馈消息。此项要求的出台,将能够有效的提高投资者的投资信心,加大市场对专项债券的支持力度。

03

强调相关机构职责,规范交易市场

《办法》在《暂行办法》的基础上提出,“地方财政部门应当加强地方政府债券发行现场管理,确保在发行定价过程中,不得有违反公平竞争、进行利益输送、谋取不正当利益以及其他破坏市场秩序的行为”,“地方政府债券市场基础设施应当加强市场跟踪分析,及时向财政部门报送数据信息及市场分析报告”,“登记结算机构、承销团成员、信用评级机构等第三方专业机构和人员应当勤勉尽责,严格遵守职业规范和相关规则,对弄虚作假、存在违法违规行为的,财政部将向地方财政部门通报。地方财政部门在组建承销团或选择第三方专业机构参与地方政府债券相关工作时,应当予以负面考虑。涉嫌犯罪的,依法移送有关国家机关处理”

相对于《暂行办法》,《办法》对地方财政部门、登记结算机构等各个机构的工作提出了更加明细化的要求。要求地方财政部门加强地方政府债券发行现场管理,确保市场秩序不被破坏;要求地方政府债券市场基础设施及时跟踪债券市场实际情况,并编制相关材料报送给相关财政部门;保留“涉嫌犯罪的,依法移送有关国家机关处理”等相关规定。《办法》的出台,将进一步规范化专项债券交易市场,督促各级、各机构工作人员在工作中的进一步尽职尽责,配合更加合理的期限配置、更加科学的信息披露,进一步推动专项债券的发展。

在近期召开的地方政府债务管理培训班上,财政部政府债务中心副主任薛虓乾表示,地方政府债务管理面临诸多挑战,各地要始终树立风险意识和底线思维,进一步加强管理,切实做好地方政府债务风险防控各项工作。

2020年12月11日,山西省人民政府发布了《山西省政府专项债券管理暂行办法》。该《办法》2021年1月1日起正式实施,有效期2年。至此,山西成为全国首个出台政府专项债券管理办法的省份,真正实现了专项债券“借、用、管、还”全周期管理,对更好发挥政府专项债券在扩大有效投资、推动经济转型发展中的重要作用,防范化解政府债务风险具有重要意义。

2020年12月18日人民网消息,合肥市研究制定了《合肥市地方政府专项债券管理暂行办法》,将在全省率先实现专项债券项目谋划储备、申报发行、项目调度及资金使用的全流程监管。

随着《办法》的施行,专项债券将迎来更加多元化的发行、偿债方式,更加科学化的信息披露、更踪评级工作,更加严格的机构职责、监督检查,这些都将为地方政府专项债券的发展提供更大的助力,进一步的优化专项债券项目谋划思路、规范专项债券交易市场,最终实现“稳经济、促发展”的目标。

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